חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב), תשכ"ט ‎1969 קובע בסעיף ‎130 (א):

"עובד המדינה, כולל עובד שירות התעסוקה, רשות הפיתוח וועדות הבחירות, וכן עובד של הרשות המקומית, של הסוכנות היהודית או של הקרן הקיימת לישראל או של רשות השידור, אשר יש להם סמכות מינהלית לרבות סמכות לפי תקנות ההגנה (שעת חירום), ‎1945, או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, לא יקחו חלק בתעמולת הבחירות".

(א)

חוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה - ‎1965 אוסר גם הוא על עובד כאמור לקחת חלק בתעמולת הבחירות בתחומי רשות מקומית שבה מתקיימות בחירות. סעיף ‎75 (א) קובע לענין זה:

"‎75. (א) עובד מדינה, כולל עובד שירות התעסוקה, רשות הפיתוח וכן עובד של רשות מקומית, של הסוכנות היהודית, של הקרן הקיימת לישראל או של רשות השידור, אשר יש להם סמכות מינהלית, לרבות סמכות לפי תקנות ההגנה (שעת חירום), ‎1945, או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, לא יקחו חלק בתעמולת הבחירות בתחום רשות מקומית שבה מתקיימות בחירות."

אם מתקיימות הבחירות למועצת הרשות המקומית ביום שבו מתקיימות גם הבחירות לכנסת (וזה המצב השכיח) נאסר על עובד כאמור גם לקחת חלק בתעמולת הבחירות ברשות מקומית כלשהי (סעיף ‎75 (ב)).

(ב)

האיסור הוא איפוא, רחב -

(ג)

הוא חל על כל עובדי הרשות המקומית, ללא הבדל דרגה, בעלי סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל.

(‎1)

"סמכות מינהלית", היא לא רק סמכות עפ"י דין, אלא כל סמכות שיש עמה הכוח להכריע הכרעות כלפי אנשים מן הציבור, ובכלל זה סמכותם של הממונים על בעלי סמכויות מינהליות.

(‎2)

זאת ועוד, כאשר המחוקק בא להגדיר את סוגי העובדים עליהם אסורה הפעילות התעמולתית, הוא התייחס הן לעובדים שיש להם לאור תפקידם מגע עם קהל והן לבעלי סמכות מינהלית. פירושו של דבר כי שני המושגים אינם זהים בהיקפם וכי "בעל סמכות מינהלית" אינו חופף בהכרח למונח "בעל תפקיד הכרוך במגע עם קהל". לשון אחרת, לו היה המחוקק מתכוון לכלול במונח "בעל סמכות מינהלית" רק את אלה אשר להם מגע עם הקהל, לא היה רואה צורך לחזור ולהביא תיאורו של אותו סוג עובדים ע"י שתי הגדרות. משמע ש"בעל סמכות מינהלית" גם כולל עובדי רשות שאין להם מגע עם הקהל אך סמכותם להכריע היא בגדר סמכות בתוך המערכת של הרשות עצמה. לדוגמא: ראש מחלקת פיקוח שאין לו מגע עם הקהל, אך הוא בעל סמכויות מינהליות כלפי הפקחים שפעולותיהם כרוכות במגע עם הקהל.

האיסור חל בתחומיהן של כל הרשויות המקומיות שבהן מתקיימות בחירות, ולאו דווקא בתחומי הרשות המקומית שבה מועסק אותו עובד.

(‎3)

האיסור חל על כל נטילת חלק בתעמולת הבחירות, בין שהיא תעמולה ברבים ובין שאינה כזאת.

(‎4)

סיכומו של דבר: עובד של רשות מקומית שהוא בעל סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, הנוטל חלק בתעמולת הבחירות לכנסת, עובר עבירה לפי חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב), התשכ"ט - ‎1969.

אם נטל חלק בתעמולת הבחירות לרשות מקומית - עובר הוא עבירה לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירות) תשכ"ה - ‎1965.

(ד)

אחריות משמעתית

אם תקנון עבודה של רשות מקומית אוסר השתתפות של עובדי הרשות בתעמולת בחירות, הרי דין העובר על התקנון, כדינו של כל עובר עבירה משמעתית על התקנון.

אם הרשות המקומית שאימצה את התקשי"ר, כתקנון משמעת או בנוסף לו, הרי יחולו על עובדיה האיסורים הקבועים בתקשי"ר (‎42.33), ובכלל זה אלה המבוססים על:

(א)

חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב), תשכ"ט -‎1969, לגבי עובדים בעלי סמכות מינהלית או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, בכל דרגה (ראה לעיל).

(‎1)

חוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה ‎1965, לגבי עובדים כנ"ל (ראה לעיל).

(‎2)

חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט - ‎1959, אולם זאת רק לגבי עובדים בדרגות ותפקידים המפורטים בתקשי"ר (‎42.322). (ראה נספח).

האיסור העיקרי מכוח אימוץ הוראות התקשי"ר המבוססות על חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט -‎1959, הוא האיסור הקבוע בסעיף ‎1 (4) לחוק, האוסר "להשתתף בתעמולה פומבית, בכתב או בעל-פה, לבחירות לכנסת, או למועצה של רשות מקומית..."

(‎3)

לשון אחרת, האיסור המשמעתי חופף בחלקו את האיסור הפלילי, אך אם אומץ התקשיר חלים על עובדי הרשות, מן הסוגים המוגדרים בתקשי"ר ‎42.322, האיסורים הקבועים בו, גם אם אין הוא עובד בעל סמכויות מינהליות או עובד שתפקידו כרוך במגע עם קהל.

פירושו של דבר כי מכוח החלת התקשי"ר על רשות מקומית נוצרה הרחבה של סוגי העובדים עליהם חלים איסורי התעמולה.

הרחבה זו מוצאת את ביטויה ברשימה אשר בתקשי"ר - ‎42.322.

(ב)

דוגמאות

להלן דוגמה לאיסורים: לעיתים מתקיימים ביקורים של ראש רשות מקומית בהם הוא מלווה ע"י עובדי הרשות.

אם הדבר נעשה לשם ביצוע תפקידיהם הרגילים ברשות המקומית, אין לראות בהילוותם של פקידים אלה אל ראש העיר משום נטילת חלק בתעמולת הבחירות, היינו במסגרת ביקורים מאורגנים ע"י מפלגתו של ראש העיר, הרי יש בהשתתפותם של אותם פקידים משום נטילת חלק בתעמולת הבחירות.

עובדים בעלי סמכות מנהלית או תפקיד שכרוך במגע עם קהל אינם רשאים להרצות בחוגי בית או לארגנם. זאת משום שעל עובדים אלה נאסר לקחת חלק בכל תעמולת בחירות, בין שהיא פומבית ובין שאינה כזאת (ראה לעיל, ‎2.ג.(‎4)).

עובדים שאינם בעלי סמכות מנהלית ואין תפקידם כרוך במגע עם קהל, אך נמנים על סוגי העובדים המנויים בתקשי"ר ‎42.322 ומועסקים ברשות מקומית שאימצה את התקשי"ר - אינם רשאים להופיע כמרצים בחוגי בית או לארגנם, אם נתמלא בחוג הבית, למשל, אחד מאלה:

אם שמו של עובד רשות מקומית הופיע על גבי הזמנה בכתב לחוג בית, בין כמארח ובין כנואם, אחת היא אם ההזמנה מוענה לאנשים מסויימים, אם לאו; ואחת היא אם בפועל התקיים חוג הבית שבו מדובר, אם לאו.

(א)

כאשר התקיים חוג בית בעקבות הזמנה לציבור, אפילו לציבור מסויים (כגון: עובדי עיריה מסויימת), אחת היא מה צורה ומה פרסום נעשה לה.

(ב)

כאשר נוכחים במקום, שלא באקראי, כתבים או מקליטים שבאו למקום כדי לדווח אודות הדברים המושמעים בו.

(ג)

כאשר חוג הבית מתקיים בצורה כזאת, שגם לא מוזמן עשוי לראות ולשמוע, כגון: כר דשא ליד הבית, שימוש ברמקולים וכו'.

(ד)

נספח

עובדי רשות מקומית עליהם חלים האיסורים של תעמולה פומבית

העובדים בדרגה י"ז של הדירוג האחיד או בדרגה גבוהה ממנה.

(א)

העובדים בדרגה ג' של דירוג העיתונאים, או בדרגה גבוהה ממנה.

(ב)

העובדים בדרגה ב' של דירוג המהנדסים, של דירוג האקדמאים במדעי החברה והרוח, של דירוג הרופאים, של דירוג הרופאים הויטרינריים או של דירוג עובדי מחקר, או בדרגה גבוהה ממנה.

(ג)

העובדים בדרגה א' של דירוג ההנדסאים והטכנאים או בדרגה גבוהה ממנה.

(ד)

העובדים בדרגה א' של דירוג הביוכימאים והמיקרוביולוגים, דירוג הרוקחים או דירוג עובדי המיכון.

(ה)

נושאי משרות שיפוטיות.

(ו)

רבנים וכוהני דתות אחרות, שמשכורתם או חלק ממנה משתלמים מקופת הרשות המקומית.

(ז)

פקחים וכל נושאי משרה שיש בה סמכות חקירה, חיפוש או מעצר.

(ח)

נושאי משרה שיש עמה סמכות להעניק רשיונות או היתרים או סמכות להמליץ על הענקתם.

(ט)

עובדי מחלקת התעסוקה ברשות המקומית.

(י)

עובדי סעד.

(י"א)

עובדי השירות המשפטי.

(י"ב)

פקידי שומה.

(י"ג)

פקידי גבייה.

(י"ד)

עובדים שהורשו לעשות עיסקאות מטעם הרשות המקומית.

(ט"ו)

עובדים שבסמכותם לקבל עובדים לשירות או להמליץ על קבלת עובדים לשירות.

(ט"ז)

מנהלי עבודה.

(י"ז)

פקידים העוסקים במתן שיכון מטעם הרשות המקומית.

(י"ח)

אחיות ציבוריות.

(י"ט)

בהיותנו עומדים בפרוס תקופת הבחירות, אני רואה לשגר אליכם מחדש, במצורף למכתבי זה, את תצלום הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' ‎21.779 מיום ‎1.2.85, ואת הנחייתי מיום ‎10.11.87 בנושא שבנדון, הנחיות ששוגרו אל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה.

‎1.

לנוכח מספר מקרים שהובאו לידיעתי באחרונה בהקשר לנושא דנן, רואה אני כמו כן לנכון לשוב ולהסב את תשומת ליבכם להוראת סעיף ‎2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959 (להלן - החוק), הקובע לאמור:

‎2.

לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 [נוסח משולב], או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על יד גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר".

[ההדגשות שלי - י' ח'].

‎2א.

"איסור שימוש

בנכסי ציבור

הגופים הנמנים בסעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 [נוסח משולב], המאוזכר בחלקו בסעיף הנ"ל, ושעליהם חל האיסור האמור, הם:

כל משרד ממשלתי;

"(‎1)

כל מפעל או מוסד של המדינה;

(‎2)

כל אדם או גוף המחזיק, שלא לפי חוזה,

ברכוש המדינה או המנהל אותו או המפקח

עליו מטעם המדינה;

(‎3)

כל רשות מקומית;"

(‎4)

[הגופים והאנשים המנויים לעיל ייקראו להלן - "גוף מבוקר"].

חל איפוא איסור על עשיית שימוש, בקשר עם תעמולת בחירות, במישרין או בעקיפין, בכספי אחד מן הגופים האמורים, או בנכסים של הגופים הללו, על פי הסעיף, ובכלל זה איסור על הוצאת פרסומים שיש בהם תעמולת בחירות.

‎3.

הריני שב ומזכיר את עיקרי הקוים המנחים בענין האיסור האמור:

‎4.

האיסור על שימוש בכספי המדינה בקשר עם תעמולת בחירות חל גם על פרסום המתיימר לסכם, או לתאר, את פעילותו של אותו גוף מבוקר, אם יש בו, מבחינת עיתוי, התוכן והנוסח, משום תעמולת בחירות למי שמתמודד במערכת בחירות לכנסת (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות ואח' נ' עירית חיפה ואח', פ"ד לז (‎4) 183, 188 מול האות ז'; לענין העיתוי, השווה תב"כ ‎4/84 חשאי נ' סיעת הליכוד, ואח', פ"ד לח (‎3) 45, 47).

א.

קיימת חובה להקפיד על קביעת חיץ ברור בין תקציבו של אותו גוף מבוקר, והשימוש בו, לבין תקציב בחירות מפלגתי והשימוש בו. שר, או ראש רשות מקומית, הנוטל חלק במערכת הבחירות, זכאי לפרסם את מפעלותיו, אך זאת - אך ורק מתקציב רשימתו ולא מתקציב המשרד או הרשות המקומית (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות דלעיל, בעמ' ‎189 מול האותיות ג' - ד').

ב.

יש להקפיד על כך, שהמידע שבפרסום יהיה מידע שלאותו גוף מבוקר, יש ענין אמיתי בהפצתו. כזה הוא, למשל, מידע המתאר את פעילות המשרד הממשלתי ככזה, ושאינו כולל את אחד הפרטים המנויים להלן:

ג.

תיאור הישגים אישיים של השר או של עובד המשרד;

(‎1)

ייחוס הישגי העבר של המשרד לאדם פלוני;

(‎2)

דיוקן אישי של השר או של עובד המשרד;

(‎3)

הישגי השר במישור המפלגתי (כגון מילוי אחר מצע מפלגתי);

(‎4)

המידע מתייחס לפעילות המשרד בתחום ובתקופה בה כיהן אותו שר, או עובד המשרד, בהשוואה לתקופות קודמות, תוך שימת דגש על ההיבט האישי;

(‎5)

פרסום שבו מופיעה תמונתו של השר או של סגן השר, המזוהים עם רשימה פלונית, כשבפרסום כלול סיכום הישגיהם והתוויית תוכניותיהם לעתיד, והתמונה אינה רלבנטית למידע המובא לידיעת הציבור;

(‎6)

פרסום שבו ישנה הדגשה והעדפה למדיניות השנויה במחלוקת ציבורית ואיננה בגדר מדיניות ברורה ומוצהרת של המשרד;

(‎7)

מידע הנמסר בצורה של מכתב אישי של השר או של עובד המשרד, לציבור הנזקק לשירותי המשרד, תוך ציון שמו של השר או של העובד המכהן באותה עת.

(‎8)

כל פרסום יש לבחון על פי מועדו, הקשרו ומשמעותו בעיני האדם הסביר (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות דלעיל, בעמ' ‎189 מול האותיות ד' - ה').

ד.

רשימת הסימנים דלעיל איננה ממצה, כמובן, ואפשר שפרסום ייראה כתעמולת בחירות אף באין בו סימן מן הסימנים האמורים ולהיפך. כמו כן, לא נמנו בהנחייה זו כל אופני השימוש בנכסי המדינה, האסורים לפי הסעיף. כאמור, הכל תלוי בהקשר, במועד, בתוכן הדברים, בנוסחם ובשאר נסיבות.

‎5.

יודגש גם, כי אישור תקציבי שניתן לפרסום אין בו כדי להכשיר את השימוש בכספים, אם השימוש במהותו נועד למטרה אסורה של תעמולת בחירות (ראה: תר"מ ‎2/83 נאות דלעיל בעמ' ‎188 מול האותיות ד' - ה').

‎6.

לא למותר להזכיר גם את הוראות סעיפים ‎17 ו- ‎17א לחוק, המטילות אחריות פלילית ועונשים על מי שמפר, בין השאר, את הוראת סעיף ‎2א לחוק, והמורות לאמור:

‎7.

המפר הוראה מהוראות חוק זה או אינו מקיים חיוב שהוטל עליו לפי הוראותיו על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, דינו - מאסר ששה חדשים או קנס...

‎17.

"ענשים

נעברה עבירה על הוראה מהוראות חוק זה, יהיה אשם באותה עבירה, מבלי לפגוע באחריות פלילית של אחרים, גם מי שהחזיק בכספים או בנכס שנעברה בהם העבירה או היה ממונה על החזקתם או שמירתם, זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו או שנקט באמצעים סבירים למניעתה".

‎17א.

אחריות

פלילית

לענין הגשת כתב אישום על עבירה לפי החוק, נקבעו בו הוראות נוספות הבאות להעיד על החומרה שבה ראה המחוקק עבירה כאמור. סעיפים ‎18 ו- ‎19 לחוק מורים לאמור:

‎8.

על אף האמור... בכל דין אחר, רשאים גם חבר של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ובא-כוח של רשימת מועמדים לכנסת להביא אדם בפלילים בשל עבירה לפי חוק זה.

‎18.

"זכות

אישום

הוגש אישום בשל עבירה לפי חוק זה על ידי חבר הועדה או בא-כוח רשימה כאמור בסעיף ‎18, לא יהיה היועץ המשפטי לממשלה רשאי לצוות על הפסקת הדיון." [ההדגשות שלי - י' ח'].

‎19.

הגבלת

סמכות

אין צריך לומר כי בנוסף להנחיות האמורות הנוגעות לתעמולת בחירות, יש להקפיד שהמידע שבפרסום יהיה ערוך באופן אובייקטיבי ומוצג בצורה מאוזנת ובהתאם לכללי המינהל התקין.

‎9.

למותר להזכיר כי כל פרסומת ופרסום ממשלתי צריך שיוזמנו אך ורק בלשכת הפרסום הממשלתית, או באמצעותה (ראה הכללים לענין זה בהוראות התכ"ם, פרק ‎8, סעיף ‎2 ואילך). אם בכוונת הגוף המבוקר לשלב פרסומת מסחרית בפרסום, הרי עליו לקבל את אישורה של הועדה הבין-משרדית לאיסור פרסומת מסחרית, ועדה הפועלת ליד החשב הכללי (ראה הכללים שנקבעו לכך בתקשי"ר - סעיף ‎43.94 ובפרק ‎8 לתכ"ם).

‎10.

כדי למנוע ביצועה של עבירה על הוראת סעיף ‎2א לחוק, יבדוק היועץ המשפטי של כל אחד מאותם גופים מבוקרים דלעיל, שעליהם חל האיסור של שימוש בכספיהם בקשר עם תעמולת בחירות, ויבחן כל פרסום שאותו גוף עומד להוציא לאור, טרם הוצאתו. בכל מקרה של ספק בלב היועץ המשפטי של הגוף המבוקר לגבי עצם הפרסום, או לגבי נוסחו, יפנה היועץ המשפטי של אותו גוף מבוקר את שאלת הכשרתו או פסילתו של הפרסום, כל אימת שהיא מתעוררת, אל לשכת היועץ המשפטי לממשלה, והעניין ייבדק על ידי מי שהוסמך לעניין זה.

‎11.

בברכה,

יוסף חריש

היועץ המשפטי לממשלה

יח' בחשון התשמ"ח

‎10 בנובמבר ‎1987

‎2766/4-287

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה

היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה

פרסומים של משרדי הממשלה

אל:

הובא לידיעתנו כי במסגרת אירועי שנת ה- ‎40 של המדינה יש בכוונתם של משרדי ממשלה שונים לפרסם בעתונות מידע על פעילות משרדיהם.

‎1.

בשים לב למועד הקבוע לבחירות לכנסת ה- ‎12 בעוד כשנה, מן הראוי לתת את הדעת להוראת סעיף ‎2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959, שלפיו -

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר."

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' ‎21.779, מיום ‎1 בפברואר ‎1985, הובהר האיסור הנ"ל בהקשר לשימוש בכספי רשות מקומית לצורך ניהול תעמולת בחירות ברשויות המקומיות, וזאת תוך התייחסות לפסק הדין המנחה בענין תר"מ ‎2/83, נאות ואח' נגד עירית חיפה ואח' (פ"ד לז (‎4), 183), שבו נקבע, כי חוברת שהפיצה עירית חיפה על חשבונה, הינה בגדר תעמולת בחירות, ואסורה בפרסום על חשבון העיריה.

‎2.

הדברים האמורים בהנחיה האמורה, כמו גם בפסק הדין, יפים, בשינויים המחוייבים, ואולי ביתר שאת, לאיסור על שימוש בכספי המדינה לצורך הוצאתם של פרסומים שיש שבהם תעמולת בחירות. נדגיש כאן את עיקרי הדברים:

‎3.

האיסור על שימוש בכספי המדינה בקשר עם תעמולת בחירות חל גם על פרסום המתיימר לסכם ולתאר את פעילות המשרד, אם יש בו, מבחינת העיתוי, התוכן והנוסח, משום תעמולת בחירות למי שמתמודד במערכת הבחירות לכנסת.

(א)

קיימת חובה להקפיד על קביעת חיץ ברור בין תקציבו של המשרד והשימוש בו לבין תקציב בחירות מפלגתי והשימוש בו. שר הנוטל חלק במערכת הבחירות, זכאי לפרסם מפעלותיו, אך זאת מתקציב רשימתו ולא מתקציב המשרד.

(ב)

כל פרסום יש לבחון על פי מועדו, הקשרו ומשמעותו בעיני האדם הסביר. ניתן למנות סימנים בפרסומים שיש לראותם כתעמולת בחירות, כגון: פרסום שבו מופיעה תמונתו של שר או סגן שר המזוהה עם רשימה פלונית, כשבפרסום כלול סיכום הישגיו והתויית תכניותיו לעתיד; ובהקשר של בחירות לכנסת דוקא; מתן הדגשה והעדפה בפרסום למדיניות שהיא שנויה במחלוקת ציבורית ואיננה בבחינת מדיניות ברורה ומוצהרת של המשרד.

(ג)

הרשימה הנ"ל של סימנים איננה ממצה כמובן, ואפשר שפרסום ייראה כתעמולת בחירות אף שאין בו הסימנים האמורים, ולהיפך. כאמור, הכל תלוי בהקשר, בתוכן ובשאר נסיבות.

‎4.

יודגש גם, כי אישור תקציבי שניתן לפרסום אין בו כדי להכשיר את השימוש בכספים, אם השימוש הינו למטרה אסורה של תעמולת בחירות.

‎5.

אין צורך לומר כי בנוסף להנחיות האמורות הנוגעות לתעמולת בחירות, יש להקפיד שהמידע בפרסום יהיה אובייקטיבי, ערוך ומוצג בצורה מאוזנת, ובהתאם לכללי המינהל התקין.

‎6.

אם בכוונת המשרד לשלב פרסומת מסחרית בפרסום, הרי עליו לקבל אישורה של הועדה הבין משרדית לאישור פרסומת מסחרית הפועלת ליד החשב הכללי (ראה הכללים שנקבעו לכך בתקשי"ר - סעיף ‎43.94, ובפרק ‎8 לתכ"ם).

‎7.

אל: נציב שרות המדינה

הנדון: איסור על פעילות פוליטית בגופים ציבוריים

מכתבי מיום ‎28.12.95

תקופת הבחירות קרבה. בהמשך למכתבי הנ"ל, אבקש להסב תשומת הלב למספר הוראות חוק רלוונטיות, החלות על עובדי המדינה. יש חשיבות מרובה בשינון האיסורים, והבהרתם, לכלל עובדי המדינה.

חל איסור על שימוש בנכסי הציבור לצורך תעמולת בחירות. גדריו של האיסור שנקבע בסעיף ‎2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959 (להלן - החוק), הם אלה:

‎1.

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר או שהועמדו על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות."

הגופים המנויים בסעיף ‎9 (1) - (4) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 [נוסח משולב], אשר לגביהם חל האיסור הנ"ל, הם אלה: כל משרד ממשלתי; כל מפעל או מוסד של המדינה; כל אדם או גוף המחזיק, שלא לפי חוזה, ברכוש המדינה, או המנהל אותו, או המפקח עליו מטעם המדינה; כל רשות מקומית.

האחריות הפלילית מוטלת גם על מי שהחזיק בכספים או בנכס שנעברה בו העבירה, או היה ממונה על החזקתם או שמירתם, זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו או שנקט באמצעים סבירים למניעתה (סעיף ‎17א לחוק. וראה גם סעיף ‎17 שקובע את העונש על הפרת הוראות החוק, ואת הסעיפים ‎18 ו-‎19 לחוק שמלמדים על החומרה שמייחס המחוקק לביצוע עבירות על החוק הנ"ל).

איסור על תעמולת בחירות על ידי עובדי הציבור: על פי הוראת סעיף ‎130 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט - ‎1969, חל איסור על עובד המדינה, לרבות עובד של תאגיד שהוקם בחוק, וכן עובד של ועדות הבחירות, עובד של רשות מקומית, של הסוכנות היהודית או של הקרן הקיימת לישראל, אשר יש לו סמכות מינהלית, או שהוא מכהן בתפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, לקחת חלק בתעמולת הבחירות.

‎2.

בית המשפט אשר מרשיע אדם בשל עבירה על ההוראה הנ"ל, יורה גם, בנוסף על כל עונש, על השעייתו של אותו אדם מעבודתו או ממילוי תפקידו, ללא תשלום, עד ליום הבחירות. ניתן להעמיד אותו אדם, בנוסף, גם לדין משמעתי.

סעיף ‎1 לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט - ‎1959 [להלן - חוק הסיוג], קובע את האיסורים כדלקמן:

‎3.

להיות חברים בהנהלה הפעילה של מפלגה או של גוף מדיני;

"(‎1)

לארגן אסיפה פומבית בעלת אופי מדיני, לשבת בשולחן הנשיאות של אסיפה כאמור ולנאום בה;

(‎2)

להשתתף בהפגנה או בתהלוכה בעלות אופי מדיני;

(‎3)

להשתתף בתעמולה פומבית, בכתב או בעל פה, לבחירות לכנסת או למועצה של רשות מקומית, או לבחירות שעליהן חל חוק הבחירות לגופים ציבוריים, תשי"ד - ‎1954;

(‎4)

לבקר את המדיניות של משרדיהם, של משרדים אחרים של הממשלה, במסיבת עתונאים, בנאום במקום פומבי, בשידור, בעתון או בספר".

(‎5)

האיסורים הללו אשר עוגנו בפיסקה ‎42.3 לתקשי"ר, מוטלים על סוגים של עובדים בשירות המדינה, או נושאי משרות בשירות המדינה, שקבעה הממשלה, ועל עובדי תאגידים המנויים בתוספת לחוק הסיוג, ועל עובדי תאגידים שהוראות חוק הסיוג הוחלו לגביהם בחוק שמכוחו קמו, או על פי כל דין. הפרת איסור שלפי חוק הסיוג מהווה עבירה משמעתית.

בתקופה הקרובה ישנו חשש לביצוע העבירות הנ"ל, ועבירות נוספות הקשורות למערכת הבחירות.

אבקש, איפוא, כאמור, להביא לידיעת כלל עובדי המדינה, את האיסורים המוטלים עליהם, ולהזהירם מפני הסנקציות הפליליות והמשמעתיות שנקבעו בחוק, בגין הפרת האיסורים.

הערה מטעם מר נועם סולברג, עוזר בכיר ליועץ המשפטי לממשלה: באופן דומה, ובשינויים המחויבים, פנה היועץ המשפטי לממשלה אל היועצים המשפטיים של התאגידים הסטטוטוריים כדי שיבהירו את האיסורים לחברי מועצת התאגיד ולעובדיו; אל רשות החברות הממשלתיות כדי שתנתן הבהרה מתאימה לעובדי החברות הממשלתיות; וליועץ המשפטי של משרד הפנים כדי שיביא את הדברים לידיעת כל עובדי הרשויות המקומיות.

בברכה

מ' בן יאיר

חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959;

חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט - ‎1969;

חוק העונשין, התשל"ז - ‎1977

א' בתמוז התשמ"ד

‎1 ביולי ‎1984

‎21.776

הערה מטעם גב' נילי ארד, המנהלת הכללית למשרד המשפטים; יש לפעול לפי העיקרים שבהנחייה זו, בשים לב לתיקוני החוק שחלו בינתיים, ובהתאמות הנדרשות בשל כך לגוף העניין.

מבוא

א.

תחולה דיני העונשין

ב.

איסור שימוש בכספי ציבור

ג.

איסור שימוש בנכסי ציבור

ד.

אסיפות בחירות ברחובות

ה.

תעמולת בחירות בבתי ספר

ו.

הגבלת הקרנה בקולנוע או בטלויזיה

ז.

השימוש במודעות ובשלטים

ח.

איסור שימוש בכלי תעבורה

ט.

טוהר הבחירות

י.

מבוא

א.

בהנחיה זו מכונסות ההנחיות, חוות הדעת והחוזרים שהוצאו על ידי היועץ המשפטי לממשלה לקראת הבחירות לכנסת האחת-עשרה, אשר נתקיימו ביום כ"ג בתמוז התשמ"ג (‎23 ביולי ‎1984).

‎1.

מטרת ההנחיה אינה חזרה וציטוט של כל הוראות החוקים השונים הדנים בדרכי תעמולת הבחירות לכנסת וטוהר הבחירות. הוראות אלה מפוזרות על פני סעיפים שונים במספר חיקוקים שהעיקריים שבהם הם: חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט - ‎1959 (להלן: חוק דרכי התעמולה); חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט ‎1969 (להלן - חוק הבחירות לכנסת); חוק העונשין, התשל"ז - ‎1977 (להלן חוק העונשין).

מטרת ההנחיה היא, כאמור, לכנס את ההנחיות המתיחסות לסעיפי החוק שלגביהם ניתנה פרשנות משפטית, מבלי לגרוע, כמובן, מתקפם של כל סעיפי החוק המסדירים נושא זה.

‎2.

הנחיה זו חלה על הבחירות לכנסת. עם זאת, חלק מהוראות החוק הנוגעות לנושא זה חלות גם על הבחירות לעיריות ולמועצות המקומיות וכן על הבחירות לראשי עיריות ומועצות מקומיות (ר' סעיף ‎1 לחוק דרכי התעמולה וסעיף ‎29 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם, התשל"ה - ‎1975). הבדיקה איזו הוראה חלה גם על בחירות לרשויות מקומיות ולראשי רשויות מקומיות צריכה להיעשות בכל מקרה בו מתעוררת השאלה ולפי החוק הנדון.

‎3.

היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, יחידות הסמך, הרשויות המקומיות, התאגידים הציבוריים והחברות הממשלתיות, מתבקשים להביא הנחיה זו לידיעת הגורמים הנוגעים לענין, כל אחד במסגרת הגוף בו הוא משמש יועץ משפטי, וינחו גורמים אלה לגבי יישום ההנחיה.

במקרה של ספק בדבר יישום ההנחיה, מתבקשים היועצים המשפטיים לבקש את חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה.

כמו כן מתבקשים היועצים המשפטיים לדווח בהקדם ליועץ המשפטי לממשלה על כל מקרה בו לדעתם עומדים לעבור עבירה, בניגוד להוראות החוק.

‎4.

תחולת דיני העונשין הכלליים על תעמולת בחירות

ב.

תעמולת הבחירות לכנסת חייבת להיעשות במסגרת הדין, אישור רשימה על-ידי ועדת הבחירות המרכזית, וכן גם אישור רשימה על-ידי בית המשפט העליון בערעור על החלטה של ועדת הבחירות המרכזית, אין בהם כדי לפטור את הרשימה מתחולת האיסורים המוטלים בחוק העונשין ובחוקים אחרים. איסורים אלה חלים הן על הרשימה והן על הפועלים מטעם הרשימה. כך, לדוגמא, חלים על תעמולת הבחירות לכנסת האיסורים בענין הוצאת לשון הרע (לפי חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה - ‎1965), הסתה לעבור עבירה (לפי סעיף ‎34 לחוק העונשין, התשל"ז - ‎1977), סוב-יודיצה (לפי סעיף ‎71 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד - ‎1984), שימוש ללא רשיון בסמל המדינה (סעיף ‎3 לחוק הדגל והסמל, התש"ט - ‎1949), וכיו"ב.

‎5.

איסור שימוש בכספי ציבור לצורך תעמולת בחירות

ג.

חוק דרכי התעמולה אוסר על שימוש בכספי ציבור לצורך תעמולת הבחירות. סעיף ‎2א של חוק זה קובע לאמור:

‎6.

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו...."

הגופים הנמנים בסעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, שעליהם חל האיסור האמור, הם אלה:

‎7.

כל משרד ממשלתי;

(‎1)

כל מפעל או מוסד של המדינה;

(‎2)

כל אדם או גוף המחזיק, שלא לפי חוזה, ברכוש המדינה או המנהל אותו או המפקח עליו מטעם המדינה;

(‎3)

כל רשות מקומית;

(‎4)

לפי סעיפים ‎17 ו- ‎17ב לחוק דרכי התעמולה המפר את האיסור של סעיף ‎2א לחוק, בדבר שימוש בכספי ציבור לצורך תעמולת הבחירות -

‎8.

עובר עבירה ודינו מאסר ששה חודשים או קנס, וכן -

(א)

יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת רשאי לתת צו המונע את ביצוע העבירה או המשכתה.

האחריות הפלילית לפי חוק זה, על שימוש בכספי הציבור לצורך תעמולת בחירות, חלה גם (לפי סעיף ‎17א לחוק) על "מי שהחזיק בכספים או בנכס שנעברה בו העבירה, או היה ממונה על החזקתם או שמירתם, זולת אם הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו או שנקט באמצעים סבירים למניעתה."

(ב)

בתקופת הבחירות לרשויות המקומיות בסוף שנת ‎1983, דן יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית פעמים אחדות בטענות שנעשה שימוש בכספים של עיריות לצורך הוצאת חוברות וחומר הסברה אחר שהיה בהם משום תעמולת בחירות לטובת ראש העיריה או רשימה מפלגתית שהתמודדו בבחירות. אחד המקרים שנדונו אז בפני יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, מ"מ נשיא בית המשפט העליון מאיר שמגר, היה תר"מ ‎2/83, פרופ' יהודית נאות נגד עירית חיפה (פד"י, ל"ז (‎4), 183). באותו מקרה פרסמה עירית חיפה, זמן קצר לפני הבחירות לעיריה, חוברת בשם "דברים זזים בחיפה ‎1979-1983". הוצאת החוברת מומנה, על פי החלטת המוסדות המוסמכים של העיריה, מתוך תקציב העיריה. לפיכך השאלה העיקרית במקרה זה היתה אם יש בחוברת זאת משום תעמולת בחירות. על כך השיב יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית:

‎9.

אם ראש העיר או רשימתו נוטלים חלק במערכת בחירות, רשאים הם ואף זכאים הם לפרסם את מה שנראה בעיניהם כחשוב וכראוי לפרסום בקשר לפעולותיהם בעבר, אך עליהם לעשות זאת מתקציב רשימתם ולא מתקציב הציבור בכללותו. קיומה של מערכת בחירות מונע פרסום סיכומי פעולות, המפארות מועמד ורשימתו על חשבון העיריה, כפי שאסורה על כל פעולה אחרת על חשבון העיריה, המשרתת תעמולת בחירות. כל דבר נבחן כאמור, על-פי מועדו והקשרו ועל-פי משמעותו הגלוייה בעיני כל אדם סביר, ואם ראש העיר ורשימתו נוטלים אותה שעה חלק במערכת בחירות אין הם יכולים לפרסם בו בזמן סיכום פעולות הסברתי בעל אופי תעמולתי ברור - על חשבון העיריה. אם נהגו בעבר בצורה אחרת, הרי הגיע הזמן לתקן את המעוות ולנהוג בדרך שונה לפחות מעתה ואילך."

(")

לפיכך ציווה יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית במקרה זה להמנע מהפצת החוברת עד לאחר הבחירות. צווים כאלו הוצאו באותה תקופה על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית במקרים נוספים שהתייחסו להוצאת חוברות תעמולה על ידי עיריות אחרות.

באחד המקרים האלה הוגשה גם תלונה למשטרה על ביצוע עבירה פלילית בהוצאת החוברת על חשבון העיריה וחקירה על יסוד תלונה זאת נערכה על ידי המשטרה.

הדברים דלעיל, שנאמרו על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בענין עירית חיפה, חלים גם, בשינויים המחוייבים, על הוצאת חוברות וחומר הסברה אחר על ידי כל משרד ממשלתי, כל מפעל או מוסד של המדינה (כגון, המוסד לביטוח לאומי, שירות התעסוקה, רשות השידור, רשות שדות התעופה וכיו"ב.), וכן כל תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו (כגון, חברה ממשלתית).

‎10.

איסור שימוש בנכסי ציבור לצורך תעמולת בחירות

ד.

סעיף ‎2א של חוק דרכי התעמולה, אוסר שימוש בנכסי ציבור לצורך תעמולת בחירות, וזו לשון הסעיף:

‎11.

"לא ייעשה שימוש בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעותו בפסקאות (‎1), (2), (3) ו- (‎4) של סעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - ‎1958 (נוסח משולב), או של תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט השכרתם של אולמות ושל מקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל להשכרה, ולמעט נכסים שהועמדו על ידי המדינה לרשותו של שר או של סגן שר."

הגופים הנמנים בסעיף ‎9 לחוק מבקר המדינה, שעליהם חל האיסור האמור, הם הגופים המפורטים בפיסקה ‎7 לעיל.

כמו כן, כאמור בסעיף ‎2א לחוק דרכי התעמולה, חל האיסור האמור על כל תאגיד שהממשלה משתתפת בהנהלתו או בהונו, כגון, חברה ממשלתית.

‎12.

להלן דוגמאות אחדות בדבר שימוש במקרקעין או במטלטלין של הגופים הנזכרים בסעיף ‎7 (להלן - גופים ציבוריים) בקשר עם תעמולת בחירות:

‎13.

אסור לעשות שימוש במבנים (חדרים, אולמות וכיוצא בזה) של גופים ציבוריים לצורך קיום הרצאות, כנסים או מפגשים אחרים שמטרתם תעמולת בחירות (על איסור תעמולת בחירות לכנסת ולרשויות המקומיות במוסדות ממשלתיים - ר' גם פיסקה ‎42.333 של התקשי"ר).

א.

אסור להשתמש בטלפונים, בדואר או בציוד משרדי של גופים ציבוריים בקשר עם תעמולת בחירות.

ב.

אסור להשתמש בלוחות מודעות בגופים ציבוריים לצורך תעמולת בחירות או לצורך הודעות על קיום הרצאות או כנסים שמטרתם ניהול תעמולת בחירות.